Решения Коллегии

Протокол заседания Коллегии от 29 апреля 2002г.

1. Об усилении роли антимонопольных органов в обеспечении недискриминационных условий предоставления и доступа к товарам, работам, услугам хозяйствующих субъектов, занимающих на товарных рынках доминирующее положение, в том числе к услугам субъектов естественных монополий

Коллегия МАП России, заслушав и обсудив доклад Департамента информации, комплексного анализа и конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте, констатирует необходимость усиления роли антимонопольных органов в обеспечении недискриминационного предоставления и доступа потребителей к услугам субъектов естественных монополий, а также иных хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке.

Злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением на товарных рынках продолжает оставаться наиболее распространенным нарушением антимонопольного законодательства. В 2000-2001 гг. антимонопольные органы рассмотрели более 14900 заявлений по признакам злоупотребления доминирующим положением на рынке, что составило в 2000 г. 48,5 % от общего числа рассмотренных антимонопольными органами заявлений, а в 2001 г. - более 53%. При этом по сравнению с периодом 1998-1999 г.г. рост количества заявлений в 2000 г. составил 19 %, в 2001 г. - 27%.

Анализ дел, рассмотренных в 2000-2001 гг. антимонопольными органами в связи со злоупотреблением хозяйствующими субъектами доминирующим положением на рынке, показал, что 72% из них приходится на отрасли топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи. Соответственно лицами, нарушающими антимонопольное законодательство, являются, в основном, субъекты естественных монополий, на долю которых приходится 80% нарушений. Наиболее часто нарушения выявляются в области электроэнергетики - 31%, связи - 17 %, железнодорожном транспорте - 12 %, в газовой отрасли - 8 %.

Коллегия отмечает важность и актуальность проводимой МАП России и его территориальными управлениями работы, направленной на совершенствование антимонопольного законодательства в части усиления государственного контроля обеспечения требований недискриминационности, а также тенденции более жесткого применения положений антимонопольного законодательства в части контроля экономической концентрации, содержащие требования, направленные на недопущение дискриминации одних субъектов по сравнению с другими.

Практика рассмотрения антимонопольными органами таких нарушений, а также ход проводимых в Российской Федерации реформ в ключевых сферах экономики выявили ряд проблем, мешающих развитию рыночных отношений, и связанных как непосредственно с деятельностью субъектов естественных монополий, так и иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность в инфраструктурных сферах. Проблема обеспечения недискриминационных условий доступа к товарам, (работам, услугам), реализуемых (выполняемых, оказываемых) доминирующими на рынке субъектами, и, прежде всего, осуществляющими свою деятельность в перечисленных выше сферах, является одной из ключевых. Однако эффективному предупреждению и пресечению подобных нарушений в значительной мере препятствует отсутствие в антимонопольном законодательстве положений, позволяющих предупреждать монополистическую деятельность субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке.

В целях совершенствования работы антимонопольных органов по обеспечению недискриминационного доступа к товарам, работам, услугам хозяйствующих субъектов, занимающих на товарных рынках доминирующее положение, в том числе к услугам субъектов естественных монополий, коллегия постановляет:

1. Принять к сведению доклад Департамента информации, комплексного анализа и конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте.

2. Департаменту конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте совместно с Правовым департаментом разработать и представить в Правительство Российской Федерации проекты постановлений Правительства Российской Федерации: 3. Управлению международных связей и методологии конкурентной политики, Департаменту конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте при разработке методических рекомендаций по выставлению антимонопольными органами требований, направленных на обеспечение конкуренции, в порядке статей 17 и 18 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" учесть опыт антимонопольных органов по обеспечению недискриминационных условий доступа и предоставления товаров, работ, услуг субъектами, доминирующими на рынке.

Срок - постоянно.

4. Правовому департаменту, Департаменту конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте обобщить практику МАП России и его территориальных управлений по делам о нарушении антимонопольного законодательства, связанных с созданием дискриминационных условий предоставления или доступа к товарам (работам, услугам), реализуемых (выполняемых, оказываемых) субъектами, занимающими на рынке доминирующее положение.

Срок - III квартал 2002 г.

5. Территориальным управлениям МАП России:

2. О состоянии конкуренции на рынке нефтепродуктов

Коллегия МАП России, заслушав и обсудив доклад Департамента информации, комплексного анализа и конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте, отмечает, что анализ рынка нефти и нефтепродуктов за последние несколько лет свидетельствует о динамичном характере его развития и наличии ряда внешних и внутренних факторов, по-прежнему определяющих основные тенденции развития данного рынка.

Рынкам нефти и нефтепродуктов присущ ряд структурно-организационных недостатков, которые сложились с момента приватизации и акционирования нефтяного комплекса и которые не удалось преодолеть до настоящего времени. Изначальное разделение региональных рынков нефтепродуктов было произведено после закрепления за основными вертикально-интегрированными нефтяными компаниями (ВИНК) территорий, обслуживаемых их дочерними предприятиями. Ситуацию на рынке этих регионов ВИНК определяют через сеть собственных АЗС, а главное - через привязку остальных хозяйствующих субъектов к своей инфраструктуре переработки нефти и хранения нефтепродуктов.

В большинстве случаев отечественные нефтяные компании имеют свои собственные рынки сбыта (на внутреннем рынке), на которых они занимают либо доминирующее, либо значимое положение по реализации нефти и нефтепродуктов.

С 2000 г. условия работы на оптовом и розничном рынке нефтепродуктов изменились. Устойчиво формируется тенденция создания олигопольных рынков, где основную долю на рынке занимают две-три нефтяные компании, каждая из которых может не попадать под формальные признаки доминирования. В 45 субъектах Российской Федерации либо в оптовом, либо в розничном звене доминирует один хозяйствующий субъект (с долей на соответствующем рынке более 65%). Однако, не очевидно, что их "дружественная конкуренция" положительно сказывается на независимых конкурентах и потребителях.

В то же время нельзя не отметить тенденцию проникновения одних ВИНК на территории, ранее "закрепленные" за другими ВИНК. Развитие конкуренции посредством проникновения других ВИНК на различные региональные рынки идет, в том числе, посредством расширения сферы розничной торговли нефтепродуктами: либо создаются собственные АЗС, либо используются механизмы коммерческой концессии с уже построенными и функционирующими независимыми АЗС.

После "топливного" кризиса 1999 г. ситуация на рынках нефтепродуктов в 2000-2001 гг. стабилизировалась. Рост цен на светлые нефтепродукты практически во всех регионах не превышал средних индексов изменения цен на промышленную продукцию, а в конце 2001 г. и начале 2002 г. отмечалось некоторое снижение этих цен, связанное, в том числе, и с обязательствами России по сокращению экспорта нефти.

Необходимо отметить, что ВИНК безусловно остаются доминирующими хозяйствующими субъектами на рынке оказания услуг по хранению нефтепродуктов и нефтепереработке. Отмечается затрудненность доступа хозяйствующих субъектов к нефтехранилищам, а "малые предприятия" нефтяного сектора не имеют доступа к мощностям НПЗ, входящих в структуру ВИНК. И это в условиях, когда соотношение мощностей добычи, переработки и распределения большинства ВИНК не сбалансировано и различается существенным образом. В свою очередь это, с одной стороны, оставляет широкие возможности для деятельности независимых нефтетрейдеров в сфере сбыта нефтепродуктов, а с другой стороны - стимулирует ВИНК к проведению активной сбытовой политики.

В настоящее время на рынке нефтепродуктообеспечения наметились две тенденции.

Первая свидетельствует о том, что ряд нефтяных компаний реализует нефтепродукты посредством взаимодействия по франчайзинговой схеме с независимыми продавцами нефтепродуктов. В российской экономике франчайзинг используется нефтяными компаниями как средство достижения экономической эффективности и расширения сферы сбыта продукции. В то же время внедрение франчайзинга в систему отношений между ВИНК и владельцами АЗС позволяет также снять барьеры для входа на региональные рынки реализации нефтепродуктов.

В то же время значительная группа ВИНК активно проводит политику приобретения конечного звена розничной сети путем получения в собственность основных производственных средств и активов (акций) независимых АЗС с наибольшей рентабельностью и расположенных в ключевых транспортных развязках.

Некоторые компании совмещают в своей деятельности обе схемы.

Для рынка оптовой реализации нефтепродуктов характерна региональная монополизация. Большинство предприятий нефтепродуктообеспечения включены в региональные разделы Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю свыше 35 %, в основном по услуге хранения нефтепродуктов. Нефтехранилища, нефтебазы и терминалы, как правило, принадлежат вертикально-интегрированным компаниям. Антимонопольные органы по итогам рассмотрения ходатайств ВИНК о приобретении в "несвойственных регионах" предприятий нефтепродуктообеспечения, имеющих долю на рынке реализации нефтепродуктов или их хранения свыше 35 %, выставляют требования, направленные на обеспечение конкуренции (например: ЮКОС - в Читинской, Иркутской областях, Ставропольском, Красноярском краях, Республиках Бурятия, Хакассия; Сибнефть - в Свердловской и Тюменской областях; Лукойл - в Нижегородской, Владимирской областях, Республике Марий Эл.).

Состояние конкуренции на рынке розничной реализации нефтепродуктов характеризуется региональной неоднородностью, хотя во многих регионах коммерческими структурами, работающими на рынке нефтепродуктов, создана сеть АЗС, независимых от нефтяных компаний.

Эффективной мерой развития конкуренции на рынках нефтепродуктов на данном этапе может быть осуществление постоянного контроля экономической концентрации, мониторинг состояния конкуренции с целью пресечения и недопущения антиконкурентных действий со стороны участников рынка. Целесообразно развивать практику формирования цен на нефть и нефтепродукты на основе биржевых фьючерсных котировок, а также применять конкурсный подход к организации поставок нефтепродуктов для государственных нужд.

В целях дальнейшего формирования конкурентной среды на рынках нефтепродуктов и обеспечения устойчивости поставок нефтепродуктов на внутренний рынок коллегия постановляет:

1. Принять к сведению доклад Департамента информации, комплексного анализа и конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте.

2. В целях развития биржевых механизмов торговли нефтепродуктами Департаменту конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте, Департаменту развития конкуренции на рынке финансовых услуг, товарных бирж и срочного рынка :

2.1. совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти рассмотреть предложения нефтяных компаний по реализации части производимых ими нефтепродуктов на бирже;

Срок - II квартал 2002 г.

2.2. подготовить предложения по порядку реализации нефтепродуктов с использованием биржевых площадок и механизму отбора бирж.

Срок - II квартал 2002 г.

3. Департаменту конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте в целях предупреждения дефицита нефтепродуктов в периоды пикового спроса:

3.1. подготовить и направить в Правительство Российской Федерации обращение о необходимости подготовки Минэнерго России и Минэкономразвития России прогноза возможного объема дефицита нефтепродуктов на внутреннем рынке и периода его возникновения;

Срок - май 2002 г.

3.2. совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти рассмотреть возможность накопления запасов нефтепродуктов и их реализации для целей экономического регулирования;

Срок - II квартал 2002 г.

3.3. подготовить обращение в Минэнерго России о необходимости при разработке Положения о лицензировании деятельности по реализации нефти, газа и продуктов их переработки предусмотреть в условиях лицензирования возможность (необходимость) обеспечения основ единого рынка, в том числе в части резервирования топлива хозяйствующими субъектами на случай кризисных ситуаций.

4. Департаменту конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте совместно с территориальными управлениями МАП России обеспечить контроль процессов экономической концентрации на рынках нефтепродуктов, обратив особое внимание на возможные поглощения ВИНК'ами малых и средних нефтедобывающих предприятий и на приобретение ВИНК'ами независимых АЗС.

Срок - постоянно.

5. Территориальным управлениям МАП России провести анализ региональных рынков нефтепродуктов, обратив внимание на состояние конкуренции между поставщиками; соответствие цен на нефтепродукты рыночному уровню, цепочкам последовательных перепродаж нефтепродуктов от производителей до потребителей, их принадлежности к группам лиц и (или) к участию в соглашениях (согласованных действиях); наличие соглашений органов исполнительной власти с хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставку и транспортировку нефтепродуктов.

Срок - IV квартал 2002 г.



3. Опыт работы территориального управления МАП России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области по антимонопольному контролю рынка нефтепродуктов

Коллегия МАП России, заслушав и обсудив доклад об опыте работы территориального управления МАП России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области по антимонопольному контролю рынка нефтепродуктов, отмечает важность и актуальность данного направления деятельности территориальных органов.

Оценивая проделанную работу территориальных органов МАП России по реализации решений заседаний коллегии МАП России (протоколы заседаний № 4 от 29.10.99г., № 2 от 29.02.2000г.), коллегия подчеркивает, что территориальные органы МАП России в ходе государственного контроля соблюдения антимонопольного законодательства на региональных рынках нефтепродуктов осуществляют анализ состояния конкурентной среды, активно участвуют в подготовке предложений по развитию конкуренции и демонополизации данных рынков, своевременно применяют меры по предупреждению и пресечению антиконкурентных действий хозяйствующих субъектов и органов власти.

В процессе работы территориальные органы МАП России сталкиваются как с проблемами несовершенства антимонопольного законодательства, понятийного аппарата, существующей нормативно-методической базы, так и с объективными трудностями выявления нарушений, формирования доказательной базы, установления их негативного влияния на конкуренцию.

Вопрос сбора доказательств соглашений (согласованных действий) является основным, вызывает наибольшую трудность и занимает значительное количество времени. Особенно это относится к объемным товарным рынкам с большим числом участников (например, рынок розничных продаж автомобильного топлива г. Санкт-Петербурга), что ограничивает возможность оперативного воздействия на ситуацию.

Надлежит дать оценку роли функционирования на рынках нефтепродуктов таких организаций, как коммерческая информационно-аналитическая служба "Купол", которая проводит еженедельный мониторинг оптовых и розничных цен на нефтепродукты и некоммерческое партнерство "Нефтяной клуб Санкт-Петербурга", членами которого является ряд крупных участников рынков нефтепродуктов, как один из источников возможных косвенных контактов между участниками рынка нефтепродуктов и координации поведения нефтетрейдеров.

Целью соглашения (согласованных действий), направленного на установление (поддержание) цен, как правило, является получение "сверхприбыли". В соответствии со статьей 12 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее Закон о конкуренции) одной из санкций за нарушение антимонопольного законодательства является перечисление в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства. Применение этой меры государственного воздействия вызывает определенные трудности в части расчета размера прибыли для каждого участника соглашения (согласованных действий), а также определения меры ответственности групп лиц, квалифицированных в соответствии со статьей 4 Закона о конкуренции.

В связи с этим, опыт работы территориального управления МАП России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области по многим вопросам носит прецедентный характер и имеет важное методическое значение.

Результаты анализа юридических и коммерческих связей участников рынка нефтепродуктов свидетельствуют о том, что условия предпринимательской деятельности значительного числа хозяйствующих субъектов определяются и контролируются нефтяными компаниями, холдинговыми и другими структурами либо посредством договоров комиссии, либо коммерческой концессии, либо через владение контрольными пакетами акций (долями), либо через участие в коллегиальных органах управления.

В результате могут возникнуть проблемы, связанные с чрезмерной экономической концентрацией (в том числе в связи с образованием групп лиц), а также соглашениями (согласованными действиями) картельного типа, что может привести к ограничению конкуренции и ущемлению прав (интересов) потребителей. Имеют место случаи, когда нефтяные компании именно с целью усиления своих позиций гарантируют поставки только собственным сбытовым организациям, дают прямые указания не отпускать нефтепродукты сторонним организациям.

В этих условиях, учитывая тенденции развития рынков нефтепродуктов, работа территориальных антимонопольных органов МАП России должна состоять в изучении договорной практики ВИНК на региональных рынках, предупреждении и пресечении возможных нарушений статьи 5 Закона о конкуренции, статьи 6 в части согласованных действий между ВИНК'ами, а также в усилении контроля экономической концентрации.

Государственная политика в сфере нефтепродуктообеспечения должна учитывать необходимость своевременного стимулирования распределения реализации нефтяными компаниями нефти и нефтепродуктов между внешним и внутренним рынками. Создание государством таких условий и правил, при которых компании, занимающиеся добычей и переработкой нефти, будут обязаны выставлять часть своей продукции на свободный рынок через биржевой механизм, должно способствовать стабилизации рынка нефтепродуктов, создаст условия для справедливой и добросовестной конкуренции, позволит обеспечить рынок конкурентными ценами и сократить число посредников.

В связи с вступлением в действие нового Федерального закона от 08.08.2001г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с которым лицензированию подлежит "реализация нефти, газа и продуктов их переработки", требуется скорейшая разработка и принятие Положений о лицензировании данных видов деятельности. Это позволит более точно определять потенциал товарного ресурса нефтепродуктов, осуществлять контроль его движения, наладить учет хозяйствующих субъектов в сфере нефтяного бизнеса.

Важным резервом повышения эффективности работы по антимонопольному контролю рынков нефтепродуктов является также обеспечение четкого взаимодействия МАП России, его территориальных органов с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры.

В целях дальнейшего совершенствования работы по стабилизации ситуации на рынке нефтепродуктов как России в целом, так и с учетом региональных особенностей, а также по антимонопольному контролю рынка нефтепродуктов на основе развития конкуренции,

коллегия постановляет:

1. Принять к сведению доклад территориального управления МАП России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

2. Департаменту конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте рассмотреть предложения территориального управления МАП России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о разработке программы, предусматривающей сбор единообразных показателей и алгоритм обработки информации, с целью выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства на рынках нефтепродуктов.

Срок - сентябрь 2002 года.

3. Правовому департаменту совместно с Департаментом конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте разработать предложения о налаживании взаимодействия с правоохранительными и следственными органами с целью внедрения информационного обмена, совместного участия в проверках, других форм сотрудничества, осуществляемого в процессе выявления и пресечения горизонтальных и вертикальных соглашений (согласованных действий) на рынке нефтепродуктов.

Срок - IV квартал 2002 года.

4. Управлению международных связей и методологии конкурентной политики при разработке методических рекомендаций по применению статьи 6 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в том числе по квалификации действий хозяйствующих субъектов в качестве согласованных в условиях олигополистических товарных рынков, учесть практику территориального управления МАП России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и других территориальных управлений МАП России по рассмотрению дел об антиконкурентных соглашениях.

Срок - постоянно.

5. Территориальным управлениям МАП России обеспечить более полное и глубокое освещение в средствах массовой информации принимаемых ими мер и результатов работы по антимонопольному контролю рынков нефтепродуктов.

Срок - постоянно.



4. О награждении Почетной грамотой МАП России

Обсудив представление к награждению Почетной грамотой Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства: коллегия постановляет: Председатель
И.А. Южанов