|
 |
|
|
 |
Антимонопольная служба проанализировала правильность проведения конкурса на эксплуатацию водопровода и канализации в Тюмени
Аналитическая записка
по результатам проверки соблюдения антимонопольного законодательства
при проведении открытого двухэтапного конкурса на эксплуатацию объектов
водопроводно-канализационного хозяйства города Тюмени.
В соответствии с Распоряжением Администрации города Тюмени от 12.01.2004 №126 «О проведении открытого двухэтапного конкурса на право рефор¬мирования водопроводно-канализационного хозяйства г. Тюмени» администрацией города Тюмени с 12.01.2004 по 15.07.2004 был проведен открытый двухэтапный конкурс на право эксплуатации объектов водопроводно-канализационного хозяйст¬ва города Тюмени (далее - конкурс).
Приглашение к участию в конкурсе было опубликовано 30 марта 2004 года в газете «Тюменский курьер».
В соответствии с конкурсной документацией предмет конкурса на первом этапе был обозначен как разработка наиболее приемлемой концепции эксплуатации объектов водопроводно-канализационного хозяйства г. Тюмени.
Заказчиками конкурса определены Департамент координации систем жизне¬обеспечения администрации г. Тюмени и Департамент имущественных отношений администрации г. Тюмени.
Организатор конкурса - Департамент финансов администрации г. Тюмени.
Цель конкурса на первом этапе - определение юридических лиц, предложив¬ших наиболее приемлемые условия эксплуатации объектов водопроводно-канализационного хозяйства г. Тюмени (далее - ВКХ г. Тюмени).
Участникам первого этапа было предложено представить концепцию эксплуа¬тации объектов ВКХ, в которой необходимо отразить:
1 .Предложения по инвестированию городской целевой программы «Обеспе¬чение города питьевой водой и первоочередные мероприятия по улучшению водо¬снабжения до 2010 года», утвержденной решением Тюменской городской думы от 29.04.1999 №416.
2.Источники финансовых средств на развитие объектов ВКХ г.Тюмени.
3.Предложения по дальнейшей работе или преобразованию предприятия ТМУП ВКХ «Водоканал».
4.Предложения по форме собственности на новые объекты ВКХ, созданные в результате инвестиционной деятельности.
5.Подходы к техническому перевооружению объектов водоснабжения и кана¬лизации г. Тюмени.
6.Трудоустройство работников ТМУП ВКХ «Водоканал».
7.Положения по формированию тарифов на водоснабжение и водоотведение.
Всего в конкурсе на первом этапе приняло участие 5 хозяйствующих субъек¬тов:
1. ООО «Новогор-Прикамье», г. Пермь.
2. ОАО Корпорация Альт «Региональные инженерные системы», г. Москва.
4. ОАО «Российские коммунальные системы», г. Москва.
5. ОАО «Сибирско-Уральская энергетическая компания» (ОАО «СУЭНКО»), г.
Ишим.
В приложении 1 представлено краткое изложение концепций, представленных участниками первого этапа конкурса.
В соответствии с протоколом № 5 заседания конкурсной комиссии от 10.06.2004 победителями первого этапа признаны ОАО «СУЭНКО» и ООО «Ново-гор-Прикамье».
Это решение, как впрочем, и любое другое, вряд ли можно признать сколько-нибудь обоснованным, поскольку цель и предмет конкурса были определены нечет¬ко. В конкурсной документации не было определено, в чем и для кого заключается приемлемость проекта:
- в финансовой выгоде для города;
- в социальной защите горожан, как потребителей услуг водоснабжения;
- в защите работников ТМУП ВКХ «Водоканал»;
- в улучшении качества предоставляемых услуг и т д.
На втором этапе конкурса конкурсной комиссией были разработаны две кон¬курсные документации по концепциям победителей первого этапа.
Каждая конкурсная документация содержала оферту соответствующему уча¬стнику конкурса, в которой были представлены дополнительные вопросы к концепции, представленной на первом этапе конкурса, а также требование разъяснений, уточнений отдельных ее аспектов.
Каждому участнику второго этапа конкурса в конкурсной документации было указано на необходимость привлечь консультирующую организацию для оценки предложенных концепций, а именно, заключить договор с ООО «Лекс-Консалтинг» (проект договора был приложен).
На заседании конкурсной комиссии 6 июля 2004 года были вскрыты конверты с материалами, представленными участниками второго этапа конкурса, и принято решение поручить ООО «Лекс-Консалтинг» провести анализ представленных документов и представить экспертное заключение.
На итоговом заседании, 15 июля 2004 года, конкурсная комиссия приняла решение признать победителем конкурса ОАО «Сибирско-Уральская энергетическая компания». Основанием для принятия такого решения послужило итоговое эксперт¬ное заключение ООО «Лекс-Консалтинг», из которого следует, что концепция реорганизации ВКХ, предложенная ОАО «СУЭНКО», в большей мере отвечает потреб¬ностям муниципального образования.
При проверке проведения конкурса было установлено следующее.
1. Конкурс был проведен в отсутствие правовых, экономических и социальных обоснований:
Из текста распоряжения Администрации города Тюмени «О проведении от¬крытого двухэтапного конкурса на право реформирования водопроводно-канализационного хозяйства г. Тюмени» от 12.01.2004 № 126 следует, что решение о проведении конкурса принято в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и решениями Тюменской городской Думы от 29.04.1999 № 416 «О городской целевой программе «Обеспечения города Тюмени питьевой вояой и
мероприятия по улучшению водоснабжения до 2010 года», от 27.11.2003 № 454 «Об утверждении бюджета г.Тюмени на 2004 год», ст.58 Устава города Тюмени.
Однако указанные в распоряжении решения Тюменской городской Думы, город¬ская целевая программа не предусматривали проведение мероприятий по реформи¬рованию ВКХ г. Тюмени.
В рамках городской целевой программы предусматривается реализация инвести¬ционного проекта. В программе указано, что отбор предложений по реализации ин¬вестиционного проекта будет осуществляться на конкурсной основе в соответствии с Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305. Из этого следует, что конкурс должен был быть проведен по правилам размещения муниципального заказа с соблюдением требований ст.72 БК РФ, ст.54 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде¬рации», ст. 12 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федера¬ции, одобренной Указом Президента РФ от 28.04.1997 № 425 (в ред. Указа Прези¬дента РФ от 27.05.1997 № 528) определено, что одним из основных путей реформи¬рования жилищно-коммунального хозяйства является формирование органами ме¬стного самоуправления муниципального заказа на обслуживание и развитие объек¬тов жилищно-коммунального хозяйства.
2. Инициатива проведения конкурса принадлежит Администрации Тюменской области, что подтверждается протоколом совещания Губернатора области с руководителями структурных подразделений администрации области от 11.12.2003 №9. На данном совещании в качестве приглашенных лиц участвовали руководители ряда компаний, в том числе генеральный директор ООО «ТЭНКОМ», осуществляющий управление ОАО «СУЭНКО», объявленного победителем конкурса. Согласно пункту 14 протокола Губернатором области было предписано администрации города (Главе города Киричуку СМ.) в срок до 15.01.2004 подготовить пакет конкурсной документации и объявить инвестиционный конкурс по реформированию и функ¬ционированию ТУМП «Водоканал». При этом нарушен конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значе¬ния, исключающий осуществление исполнительно-распорядительных и контроль¬ных полномочий органами государственной власти субъектов Федерации в отноше¬нии муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Участие в совещании у Губернатора области 11.12.2003 руководителя ОАО «СУЭНКО» и Главы города Тюмени, где рассматривался вопрос реформирования ВКХ, а также определение ОАО «СУЭНКО» победителем в конкурсе, объявленном администрацией города, позволяет сделать вывод о наличии признаков согласованных действий органов государственной власти области, местного самоуправления и ОАО «СУЭНКО». Доказать согласованность действий перечисленных участников не представляется возможным ввиду отсутствия в Законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» четкого опре¬деления согласованных действий и противоречивой судебной практики.
Содержащиеся в протоколе совещания исполнительно-распорядительные ука¬зания в отношении хозяйствующих субъектов, не являющихся государственными или муниципальными предприятиями, по вопросам их хозяйственной деятельности (ОАО «ТРИЦ», ОАО «Тюменьэнерго»), противоречат нормам законодательства в части свободы экономической деятельности, осуществлении принадлежащих этим хозяйствующим субъектам своих гражданских прав по своему усмотрению (ст. 8, 34 Конституции РФ, ст.1, 9 ПС РФ).
3. В качестве участника разработки конкурсной документации, члена конкурсной комиссии с правом голоса, консультирующей организации и эксперта, мнение которого явилось основанием для объявления конкурсной комиссией победителем ОАО «СУЭНКО», администрацией города Тюмени было привлечено единственное юридическое лицо - ООО «Лекс-Консалтинг». Привлечение этого хозяйствующего субъекта к оказанию перечисленных услуг Администрацией города было произведено в отсутствие муниципального заказа, муниципального контракта, размещаемого на конкурсной основе. Более того, участникам конкурса администрацией города было навязано заключение договоров с ООО «Лекс-Консалтинг» о проведении экспертизы их конкурсных предложений. Тем самым нарушена свобода договора (ст.421 ГК РФ), а в действиях администрации города содержатся признаки нарушения п.1 ст.7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в части необоснованного (в нарушение федерального законодательства о местном самоуправлении, бюджетного законодательства) создания для ООО «Лекс-Консалтинг» благоприятных условий хозяйственной деятельности, которые поставили его в преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, работающими с ним на одном товарном рынке (консультационных и экспертных услуг), и которые имели своим результатом ограничение конкуренции на этом рынке.
4. Победителем конкурса было объявлено ОАО «СУЭНКО», управляемое 000 «ТЭНКОМ». Последнее управляет также ОАО «Тюменьэнергосбыт», являющееся учредителем ОАО «ТРИЦ» совместно с ТМУП «Расчетно-информационный
центр» (реорганизованным в МУП «Экологические технологии») и ГУ «Фонд имущества Тюменской области». Согласно конкурсной документации победителя конкурса ОАО «СУЭНКО», последнее предполагает осуществление эксплуатации объ¬
ектов ВКХ г. Тюмени с участием хозяйствующих субъектов, входящих с ним в одну группу лиц (ОАО «Тюменьэнергосбыт» как организация, заключающая агентские договоры с потребителями, и ОАО «ТРИЦ», осуществляющее сбор платежей за
коммунальные услуги). Все эти хозяйствующие субъекты (ОАО «СУЭНКО», ООО «ТЭНКОМ», ОАО «Тюменьэнергосбыт», ОАО «ТРИЦ»), контролируются фирмой, зарегистрированной в г. Люксембурге.
5. Согласно конкурсной документации победителя конкурса ОАО «СУЭНКО», предполагается реформирование ВКХ г. Тюмени в два этапа. На 1 этапе - образование простого товарищества на основании договора о совместной деятельности с участием ОАО «СУЭНКО» и ТМУП «Водоканал», первый вносит денежные средства, второй - имущественный комплекс ВКХ. Ведение общих дел возлагается на ОАО «СУЭНКО». На 2 этапе предполагается создание администрацией города Тюмени и ОАО «СУЭНКО» ОАО с вкладом администрации города в виде имущественного комплекса ВКХ г. Тюмени. Отчуждение имущества ТМУП «Водоканал» требует проверки на соблюдение требований ГК РФ (ст. 113) и Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ст. 2, 18, 20) в части неделимости имущества унитарных предприятиях и установленных полномочий предприятия и его собственника по распоряжению его имуществом.
Согласно конкурсной документации второго участника 2 этапа конкурса ООО «Новогор-Прикамье», эксплуатация объектов ВКХ г. Тюмени предполагалась на ус¬ловиях долгосрочной аренды объектов ВКХ. Отчуждение муниципальной собствен¬ности этот проект не предусматривал. Это соответствует распоряжению Админист¬рации города Тюмени от 08.04.2004 № 1780 «Об утверждении программных мероприятий реформирования ЖКГ г. Тюмени», согласно которому в рамках реализации подпрограммы Администрации города Тюмени «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы (второй этап. 2004-2005гг.) предполага¬лось осуществление передачи муниципального имущества водопроводно-канализационного хозяйства г. Тюмени в долгосрочную аренду.
При сравнении конкурсных предложений ОАО «СУЭНКО» и ООО «Новогор-Прикамье» ООО «Лекс-Консалтинг» отметил как преимущество проекта ООО «Но¬вогор-Прикамье» сохранение безусловного права собственности муниципального образования на отданное в аренду имущество и приобретение права собственности муниципальным образованием на созданное в процессе эксплуатации имущество.
В этой части проект ООО «Новогор-Прикамье» соответствовал положениям Подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального ком¬плекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17.11.2001 № 797, согласно которым объекты сетевой коммунальной инфраструктуры целесооб¬разно сохранить в муниципальной собственности.
6. ООО «Лекс-Консалтинг» при оценке конкурсных проектов отметил как по¬ложительный момент проекта ОАО «СУЭНКО» его предложение об осуществлении расчетов с населением через ОАО «ТРИЦ» и, соответственно, дал отрицательную оценку предложению ООО «Новогор-Прикамье» о внедрении собственной системы расчета и начисления платежей (биллинга), сопроводив комментарием: «Это нару¬шит не так давно установленный порядок расчетов через ОАО «ТРИЦ», может вы¬звать новую волну социальной напряженности в отношениях с населением».
Такую оценку вряд ли можно признать справедливой. Социальная напряжен¬ность от деятельности ОАО «ТРИЦ», по-видимому, будет еще продолжаться, пока этот искусственно созданный и явно лишний посредник в отношениях между лица¬ми, оказывающими и потребляющими коммунальные услуги, не будет устранен.
Выводы
1. Конкурс на право реформирования ВКХ г. Тюмени был проведен с наруше¬нием федерального законодательства:
- ст. 12, 130 Конституции РФ в части самостоятельности местного самоуправления в
решении вопросов местного значения;
- ст.8 и 34 Конституции РФ в части свободы экономической деятельности;
- ст. 72 Бюджетного кодекса РФ в части обеспечения муниципальных нужд на основании муниципального контракта, который в рамках муниципального заказа размещается на конкурсной основе;
- ст.1 и 9 ГК РФ в части свободы экономической деятельности, недопустимости вмешательства в частные дела, осуществления юридическими лицами принадлежащих им прав по своему усмотрению;
- ст.421 Гражданского кодекса РФ в части свободы договора и запрета понуждения к заключению договора;
- ст.54 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в части выполнения работ (оказания услуг), связанных с решением вопросов местного значения, в форме муниципального заказа, размещенного на конкурсной основе;
- ст. 12 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» в части выполнения работ (оказания услуг) за счет средств местного бюджета в форме муниципального заказа, размещенного на конкурсной основе;
- п.1 ст.7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в части запрета на необоснованное создание благоприятных условий для одного хозяйствующего субъекта, которые ставят его в преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, работающими на одном и том же товарном рынке;
- Постановления Правительства РФ от 17.11.2001 № 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы», предусматривающего целесообразность сохранения в муниципальной собственности объектов сетевой коммунальной инфраструктуры;
- Указа Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» от 28.04.1997 № 425 (в ред. Указа Президента РФ от 27.05.1997 №528) в части положений о реализации целей реформирования жилищно-
коммунального хозяйства, путем демонополизации и развития конкурентной среды, на основе сформированного органами местного самоуправления муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения.
2. Признание победителем конкурса ОАО «СУЭНКО», которое предполагает осуществление эксплуатации объектов ВКХ г. Тюмени вместе с организациями, входящими в одну группу лиц (включая иностранную компанию), фактически озна¬чает обеспечение ее доминирования на рынке услуг ВКХ г. Тюмени, монопольное влияние на этом рынке и ограничение доступа на этот рынок иным хозяйствующим субъектам, что не отвечает целям и задачам реформирования жилищно-коммунального хозяйства, которые заключаются в демонополизации и развитии конкуренции на рынке услуг ЖКХ.
Предложения
1. Возбудить дело по факту нарушения п.1 ст.7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в части необоснованного создания для ООО «Лекс-Консалтинг» условий, которые поставили его в преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, работающими на одном с ним товарном рынке.
2. О нарушениях федерального законодательства, допущенных при организации и проведении конкурса, не относящихся к компетенции антимонопольных органов, проинформировать правоохранительные и иные органы, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением органами государственной власти и местного самоуправления Конституции РФ и федеральных законов.
Заместитель руководителя
управления Н.Г. Медведева
Назад
|
|
|
|
|
